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El Córner de Matamoros. Blog de Manuel Matamoros

Por Manuel Matamoros. Abogado. Exregulador de Juego de la Comunidad de Madrid bajo un Gobierno socialista
Revista Joc Privat número 269 / Julio 2015

Como señala al final de su colaboración, Manuel Matamoros es consciente de lo que se cuece a ambos lados de la mesa. Su condición de ex regulador de la Comunidad de Madrid a comienzos de la década de los 90 en coyunturas de asunción de competencias y su experiencia profesional abordando profesionalmente asuntos relacionados con el sector le convierten en una personas, cuyas reflexiones pueden ser muy útiles para el sector, pero sobretodo también para las fuerzas emergentes que pretenden abordar esta actividad.

Hace veintidós años trabajaba de Secretario General Técnico de Hacienda de la Comunidad de Madrid. Recibí del Gobierno el encargo de copresidir su delegación en la Mesa Técnica de la Comisión Mixta de Traspaso de Competencias. Objetivo: enfocar con un cierto rigor presupuestario el segundo proceso de traspasos, y la expresa instrucción de evitar que la Administración General del Estado le volviera a colocar a la Comunidad de Madrid la goleada (en términos de déficit público) que resultó del primer proceso de traspasos, a aquella Administración bisoña de diez años antes.

«El mejor rendimiento tributario
vendrá de una regulación menos invasiva,
con mayor retorno en premios
y una fiscalidad adecuada a la capacidad económica»

El incremento del déficit público era susceptible de abordarse por dos vías complementarias: diseñando recursos con los que financiar el incremento de la calidad y vinculando su efectivo ingreso a los objetivos de los gestores de los correspondientes programas de gasto. Y fomentando la calidad de los servicios en términos de su racionalización, suprimiendo funciones innecesarias para allegar recursos a las funciones críticas, aumentando en definitiva la eficiencia del sistema. Promover ambas era función de la Consejería de Hacienda.

Una de las materias sobre aquella mesa de negociación Estado-Comunidad Autónoma fue la del Juego Privado. La posición apriorística que el Gobierno de Madrid tenía sobre ella era meramente rutinaria: Una especie similar a la de espectáculos públicos que, como las demás que se ejercitaban por el Ministerio del Interior, asumiría la Consejería de Cooperación, que ostentaba las funciones de “orden público”, denominación exagerada porque sus competencias en ese ámbito eran menos que mínimas.

De la columna vertebral de la Secretaría General Técnica de Hacienda formaban parte funcionarios muy competentes y plenamente identificados con los objetivos de nuestra función, como los subdirectores generales Jorge Serrano y Ángeles Huertas, que después han desarrollado brillantes carreras en la Administración General del Estado y el Ayuntamiento de Madrid. De modo que, cuando llegó el momento de analizar el Juego Privado, poco tardamos en concluir que era una de las pocas materias susceptibles de incrementar notablemente la calidad de los servicios a los interesados sin incremento del déficit público. Al contrario, a mayor calidad de los servicios, mayor superávit.

«La medida objetiva del interés general
gira alrededor de un punto de equilibrio
en que regulación y presión fiscal sobre el Juego
produzca los mayores ingresos tributarios»

La aproximación inicial de aquella Administración a una industria hasta entonces completamente ignorada fue, pues, esencialmente recaudatoria.

En el tiempo que desempeñamos las funciones también se regularon aspectos sobre la transparencia de la actividad, las garantías a los clientes, la protección de los menores y de las víctimas de conductas patológicas asociadas al juego. No seré tachado de falso: si se regularon fue por la previa determinación de obtener nuevos ingresos tributarios para la Comunidad.

Hace veintidós años estábamos más cerca del momento de la despenalización del Juego que hoy. Una parte significativa de los administradores públicos identificaba el Juego como una actividad legalizada con una carga de riesgo tal que justificaba su sujeción a un régimen de especial intervención.

Aquel proceso de análisis de las transferencias del Estado motivó, sin embargo, una primera decisión de la Comunidad de Madrid, cuyo carácter interno no la hace menos reveladora de una percepción alternativa de la realidad del Juego que pugnaba por imponerse. Variando las previsiones iniciales, las competencias sobre Ordenación del Juego se atribuyeron a la Consejería de Hacienda.

La Consejería de Cooperación mantuvo las competencias de Juego (autorizaciones, registros, inspección y sanciones), pero el Gobierno Ruiz-Gallardón surgido de las elecciones de 1995 unificó con buen criterio las competencias en Hacienda, que en general han permanecido desde entonces.

La visión de regulación de una actividad generadora de riqueza predominó sobre la de policía, que inspiraba entonces a la Administración del Estado, y por herencia cultural a la mayoría de las Administraciones autonómicas. La atribución de las competencias de Ordenación del Juego a Hacienda, en lugar de a Economía, explica la importancia de la componente tributaria que subyace en esa nueva concepción.

He dicho antes que la aproximación inicial de la Comunidad de Madrid al sector del Juego fue esencialmente recaudatoria. Quizá no parezca la afirmación más popular para el sector, o para sus inteligencias menos brillantes, pero no me duelen prendas en reconocerlo. La forma en que afrontamos entonces esa aproximación inicial no sería básicamente distinta de la que definiría hoy, disponiendo, eso sí, de un conocimiento infinitamente mayor de la estructura económica del sector, adquirido a lo largo de los últimos dieciocho años dedicado al ejercicio libre de mi profesión de abogado.

En este tiempo he postulado el concepto (asumido intuitivamente en aquel breve periodo), que las Administraciones públicas competentes en materia de Juego y las empresas del sector mantienen una relación comanditaria implícita, cuya patente asimetría no puede desdibujar su verdadera naturaleza.

Para la explicación de la asimetría de las partes en esa relación comanditaria que he apuntado me interesa acudir, más que a la obviedad de las potestades de gobierno y administración, al concepto de interés general. Los intereses generales, a cuyo servicio con objetividad y sometimiento pleno a la ley y al Derecho se orienta la actuación de la Administración pública de acuerdo con nuestra Constitución, constituyen el elemento que sitúa a la Administración pública en una posición preeminente frente al sector, naturalmente orientado a la defensa de sus intereses particulares.

«En la actualidad,
la presión fiscal sigue en índices absolutamente desproporcionados
a la mediana del rendimiento económico del sector»

Como actividad intensamente regulada y sujeta a una fiscalidad especial adicional, la cuenta de explotación del sector del Juego resulta en última instancia singular. En el espejo, los ingresos tributarios que la Administración pública obtiene de la actividad del Juego, cuya recaudación global relativa debe superar por definición la de cualquier actividad no sujeta a un régimen tributario especial, vienen determinados por esa cuenta de explotación.

El objetivo común de esta relación comanditaria sería encontrar el punto de equilibrio en que la resultante de regulación más la presión fiscal soportada por las actividades de Juego produzca, en periodos suficientes para la implantación, desarrollo y consolidación de esas actividades económicas (no de coyuntura, ni siquiera de legislatura), los mayores ingresos tributarios. En definitiva, la que debería ser la medida objetiva del interés general.

Surgen otros bienes jurídicos dignos de protección por la Administración que pueden entrar en conflicto incluso con el interés tributario: al regular el Registro de Interdicciones de Acceso al Juego subordinamos la cancelación al previo pago de una tasa, pero establecimos la inscripción gratuita.

El mejor rendimiento tributario, en términos de lo que hoy llamamos sostenibilidad vendrá de la regulación menos invasiva y con los mayores porcentajes de retorno en premios, y de una fiscalidad racionalmente definida, adecuada a la capacidad económica de las diferentes actividades del sector, no sólo en intensidad sino en los demás elementos esenciales de los tributos. En ambos aspectos hoy están claramente definidas las tendencias gubernamentales, pero lejos aún de los mínimos necesarios para lograr el objetivo común que propongo.

Como si fuera hace veintidós años perviven las regulaciones de orientación intervencionista a través de las que los gobiernos insisten en definir a los empresarios las características más nimias de su oferta, de forma voluntarista y caprichosa, limitando su creatividad, que se dan la mano con una orientación empresarial a la limitación de la libre competencia, a la que vienen al pelo esas regulaciones surrealistas. Todo ello redunda en un empobrecimiento de la oferta, particularmente en el Bingo: el subsector más apegado a las añejas tradiciones de “Interior”.

La fiscalidad entró en la senda de la racionalidad económica tras lustros de comportamientos erráticos, poco reflexivos, o demasiado oportunistas, con tendencia dominante orientada a una desmedida voracidad recaudatoria, incompatible con el rendimiento económico decreciente del sector. La consecuencia fue que éste se vio empujado a sobrevivir con la reducción progresiva de los premios, que fue como intentar curar una pulmonía con una mezcla de penicilina y matarratas. A día de hoy continúa situada en índices de presión absolutamente desproporcionados a la mediana del rendimiento económico del sector, haciendo inviables empresas que lo serían con una fiscalidad adecuada a la riqueza que cada unidad de negocio es capaz de producir en las condiciones actuales de mercado, que para el Juego en general, pero en particular para ciertas actividades de Juego, distan mucho de ser las de hace veintidós años.

A ambos lados de la mesa, mucho trabajo pendiente. Lo de siempre.

Revista Joc Privat número 269 / Julio 2015

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