El Doctor en Economía y Licenciado en Derecho aprovecha el aniversario el próximo miércoles 27 de mayo de la norma base impulsada en 2011 para evocar su gestación y plantear diferentes consideraciones que, a su juicio, contribuirían a paliar "la desigualdad del sector presencial respecto del Juego Online y SELAE/JuegosONCE

Adjuntamos el artículo a continuación, cuyo título ya adivina el posicionamiento del autor sobre esta ley 13/2011, de 27 de mayo, de la cual se cumplen tres lustros:

UNA LEY FALLIDA

En España, con la llegada de la democracia, se despenalizaron los juegos privados presenciales mediante el Real Decreto-Ley 16/1977, de 25 de febrero. Se estableció una normativa rigurosa en cuanto a requisitos para autorizaciones, una elevada fiscalidad y una publicidad muy restringida, con el objetivo de impedir las consecuencias no deseadas de esta actividad. Con ligeras modificaciones, dicha normativa sigue vigente.

Con la llegada de Internet, se abrieron grandes posibilidades de actuación debido a los nuevos servicios electrónicos y a la utilización de este medio para la práctica de juegos de suerte, envite y azar.

En España, ante la pasividad tanto de la Administración Central como de las Comunidades Autónomas, no solo no se sancionó la práctica de estos juegos, sino que se permitió el desarrollo de todo tipo de juegos online durante casi quince años. En un precedente sin antecedentes por parte de las Administraciones Públicas responsables de esta actividad, se permitió su práctica sin autorización, sin pagar impuestos y con publicidad en todos los medios de comunicación, incluidas las camisetas de equipos deportivos y de grandes jugadores, ensalzando este tipo de juegos. Todo ello favoreció su fuerte implantación en nuestro territorio, lo que culminó con la aprobación de la Ley 13/2011, de 27 de mayo, de regulación del juego online, apoyada por todos los grupos parlamentarios y que entró en vigor el 29 de mayo de 2011.

LEY 13/2011, de 27 de mayo de Ordenación del Juego Online

Como ocurre con muchas exposiciones de motivos, esta ley está redactada con buenas intenciones y fines loables que no se materializan en su articulado, y que además contradicen lo previsto en el Decreto-Ley 16/1977 y en las distintas leyes autonómicas del juego.

Sin embargo, lo más relevante no es solo su aprobación, sino las modificaciones esenciales que ha sufrido en años posteriores, así como el escaso desarrollo reglamentario de algunos de sus artículos.

Principales modificaciones desde la entrada en vigor de la Ley

• La ley crea la Comisión Nacional del Juego (CNJ) como organismo independiente, justificada por la complejidad del sector y concebida para sentar las bases de regulación y supervisión con criterios objetivos, ajenos a cualquier otra motivación, y dirigida por profesionales independientes.

Sin embargo, esta CNJ no llegó a ponerse en funcionamiento durante dos años. Posteriormente, la Ley 3/2013, de 4 de junio, que crea la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC), no asumió sus competencias, como sí ocurrió con otros organismos, sino que directamente derogó la CNJ. Desde entonces, las referencias contenidas en el ordenamiento jurídico a la CNJ pasaron a entenderse realizadas a la Dirección General de Ordenación del Juego, que en aquel momento era simplemente una Dirección General dependiente del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas y carecía de las competencias previstas para la extinta CNJ.

• Durante el mes de noviembre de 2011 se publicaron varias órdenes ministeriales que aprobaron las bases de convocatoria de las licencias y las reglamentaciones básicas de los distintos juegos previstos en la ley.

La sorpresa surgió cuando, tres años después, se aprobó la Orden HAP/1370/2014, de 25 de julio, que regula las máquinas de azar online. Su autorización resulta jurídicamente muy discutible, ya que la ley no menciona en ningún momento este tipo de juego. Además, dicha orden aprueba una normativa que deja aspectos fundamentales en manos de los operadores, permitiendo, entre otras cuestiones, la desaparición de la programación de ciclos de azar y la posibilidad de determinar individualmente el precio de las partidas y los premios.

• La Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018, modificó en su artículo 81 el apartado 7 del artículo 48 de la Ley 13/2011, reduciendo el porcentaje aplicable sobre la base imponible del impuesto del 25 % al 20 %.

Asimismo, estos nuevos tipos no serían de aplicación a los operadores con residencia fiscal en Ceuta y Melilla, para los cuales se reducen al 10 %.

La fiscalidad de estos juegos es totalmente distinta a la del juego presencial, ya que su base imponible se determina por las cantidades jugadas menos los premios, que superan el 95 % de las mismas.

Los ingresos recaudados durante esos años fueron de escasa cuantía, pese a que las cantidades jugadas alcanzaban cifras muy elevadas año tras año. Aun así, se redujo el porcentaje impositivo. Tampoco parece justificado que determinados territorios de la Unión Europea generen espacios que se asemejan a paraísos fiscales.

Resulta, por tanto, necesaria una modificación de su fiscalidad y, en concreto, un cambio en la base imponible, calculándola sobre un porcentaje de las cantidades jugadas. Con las cifras actuales podría alcanzarse una recaudación superior a los mil quinientos millones de euros (1.500 millones). Con esta medida no solo se aspira a recaudar más, sino también a establecer medidas concretas para desincentivar la práctica de estos juegos.

• La Ley 13/2011 regula en su artículo 7 la publicidad, patrocinio y promoción de las actividades de juego, y en su artículo 8 la protección de los consumidores y las prácticas de juego responsable.

Una materia tan importante careció de desarrollo reglamentario durante nueve años, pese a los cientos de millones de euros destinados al marketing y promoción del juego online. Además, esta cuestión no fue gestionada por una comisión pública, sino mediante una asociación para la autorregulación de la comunicación comercial, integrada por representantes del sector público y privado, encargada de tramitar reclamaciones y prestar asesoramiento técnico.

Las Cortes Generales, a propuesta del Gobierno, aprobaron el Real Decreto 958/2020, de 3 de noviembre, sobre comunicaciones comerciales de las actividades de juego, que pretendía introducir cierto orden en esta materia.

Sin embargo, este Real Decreto fue recurrido por el sector del juego online (Jdigital), y el Tribunal Supremo, mediante la Sentencia 527/2024, de 2 de abril, anuló varios de sus artículos clave al considerar que dichas materias están reservadas a ley formal y no pueden regularse mediante decreto.

Posteriormente, el Gobierno intentó incorporar esas disposiciones al proyecto de creación de una Agencia Estatal de Salud Pública, iniciativa que decayó por falta de apoyo parlamentario. Fracasado este intento, dichas medidas fueron incluidas en el Proyecto de Ley sobre Servicios de Atención a la Clientela. Sin embargo, esta ley ha sufrido bloqueos y modificaciones durante su tramitación parlamentaria y, en la actualidad, se desconoce si llegará a aprobarse.

Cabe señalar que, al igual que ocurrió con la aprobación de la Ley 13/2011, estas modificaciones tampoco han encontrado oposición significativa entre los distintos grupos parlamentarios.

Comparativa de cifras del juego online

A continuación, se comparan las Cantidades Jugadas-Rendimiento Neto-Marketing-Número de Jugadores Activos del juego online, correspondientes al año 2013 —primer ejercicio completo tras la legalización del juego online— y al año 2025:

Año	2013	2025
Cantidades Jugadas	5.437 mill.€	40.795 mill.€
Rendimiento Neto	228 mill.€	1.706 mill.€
Marketing	111 mill.€	664 mill.€
Impuestos	155 mill.€	220mill.€
Núm. Jugadores Activos	350.254	2.157.544

Elaboración propia y DGOJ

Basta con analizar estas cifras, observamos que existe un factor multiplicador (entre 6 y 8) que marca la evolución de estos datos desde 2013 hasta 2025. Así, por ejemplo, las cantidades jugadas en 2013 (5.437) las multiplicamos por 7,5 y obtenemos el dato de 2025. Esto ocurre en todas las variables analizadas, excepto con los impuestos. Aquí, si se siguiera cumpliendo ese ratio, la recaudación habría sido de 1.163 millones, y no de 220. Veamos esto de modo gráfico con tres datos: cantidades jugadas, impuestos y jugadores.

  

CONSIDERACIONES

Desde su aprobación, el juego online no ha dejado de crecer a tasas de dos dígitos anuales, ganando cuota de mercado a costa del juego presencial. Y, dado que no creo en las casualidades, considero que quienes diseñaron las actuaciones desarrolladas en este ámbito lograron plenamente sus objetivos.

La causa principal es que el juego online dispone de una legislación que favorece su expansión, a diferencia del juego presencial privado, cuya regulación es mucho más restrictiva, generándose así una situación de competencia desleal.

Las empresas de juego online apenas tienen costes de explotación, ya que generan poco empleo, pagan bajos impuestos y disponen de amplias facultades en materia de premios, horarios y publicidad, lo que explica su fuerte crecimiento en detrimento del juego presencial.

Para revertir esta situación sería necesario modificar la Ley 13/2011, de 27 de mayo, de regulación del juego, así como el desarrollo reglamentario de los distintos juegos, con el fin de regular de forma más estricta los premios, elevar su fiscalidad por encima de la aplicada al juego presencial.

Tampoco resulta justificada la diferente regulación de la publicidad del juego, mucho más restrictiva para el juego presencial privado que para el juego online y el juego público gestionado por SELAE y ONCE.

Si a todo lo anterior añadimos que el Juego Online es una actividad económica improductiva, que apenas aporta ingresos públicos, genera escaso empleo y ofrece una devolución de premios inmediata y de elevado porcentaje —circunstancias que, unidas a la publicidad, incrementan su potencial adictivo—, y que su práctica puede derivar en consecuencias no deseadas para los jugadores, resulta imprescindible una nueva regulación.

Miguel Mazón Hernández

Dr. en Economía - Lcdo. en Derecho